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侵犯經營權案-最高院指導案例

2018年06月25日 次瀏覽

指導案例88號

張道文、陶仁等訴四川省簡陽市人民政府侵犯客運人力三輪車經營權案

(最高人民法院審判委員會討論通過 2017年11月15日發布)

關鍵詞 行政/行政許可/期限/告知義務/行政程序/確認/違法判決

  裁判要點
  1. 行政許可具有法定期限,行政機關在作出行政許可時,應當明確告知行政許可的期限,行政相對人也有權利知道行政許可的期限。
  2. 行政相對人僅以行政機關未告知期限為由,主張行政許可沒有期限限制的,人民法院不予支持。
  3. 行政機關在作出行政許可時沒有告知期限,事后以期限屆滿為由終止行政相對人行政許可權益的,屬于行政程序違法,人民法院應當依法判決撤銷被訴行政行為。但如果判決撤銷被訴行政行為,將會給社會公共利益和行政管理秩序帶來明顯不利影響的,人民法院應當判決確認被訴行政行為違法。
  相關法條
  《中華人民共和國行政訴訟法》第89條第1款第2項
  基本案情
  1994年12月12日,四川省簡陽市人民政府(以下簡稱“簡陽市政府”)以通告的形式,對本市區范圍內客運人力三輪車實行限額管理。1996年8月,簡陽市政府對人力客運老年車改型為人力客運三輪車(240輛)的經營者每人收取了有償使用費3500元。1996年11月,簡陽市政府對原有的161輛客運人力三輪車經營者每人收取了有償使用費2000元。從1996年11月開始,簡陽市政府開始實行經營權的有償使用,有關部門也對限額的401輛客運人力三輪車收取了相關的規費。1999年7月15日、7月28日,簡陽市政府針對有償使用期限已屆滿兩年的客運人力三輪車,發布《關于整頓城區小型車輛營運秩序的公告》(以下簡稱《公告》)和《關于整頓城區小型車輛營運秩序的補充公告》(以下簡稱《補充公告》)。其中,《公告》要求“原已具有合法證照的客運人力三輪車經營者必須在1999年7月19日至7月20日到市交警大隊辦公室重新登記”,《補充公告》要求“經審查,取得經營權的登記者,每輛車按8000元的標準(符合《公告》第六條規定的每輛車按7200元的標準)交納經營權有償使用費”。張道文、陶仁等182名客運人力三輪車經營者認為簡陽市政府作出的《公告》第六條和《補充公告》第二條的規定形成重復收費,侵犯其合法經營權,向四川省簡陽市人民法院提起行政訴訟,要求判決撤銷簡陽市政府作出的上述《公告》和《補充公告》。
  裁判結果
  1999年11月9日,四川省簡陽市人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一項之規定,以(1999)簡陽行初字第36號判決維持市政府1999年7月15日、1999年7月28日作出的行政行為。張道文、陶仁等不服提起上訴。2000年3月2日,四川省資陽地區中級人民法院以(2000)資行終字第6號行政判決駁回上訴,維持原判。2001年6月13日,四川省高級人民法院以(2001)川行監字第1號行政裁定指令四川省資陽市(原資陽地區)中級人民法院進行再審。2001年11月3日,四川省資陽市中級人民法院以(2001)資行再終字第1號判決撤銷原一審、二審判決,駁回原審原告的訴訟請求。張道文、陶仁等不服,向四川省高級人民法院提出申訴。2002年7月11日,四川省高級人民法院作出(2002)川行監字第4號駁回再審申請通知書。張道文、陶仁等不服,向最高人民法院申請再審。2016年3月23日,最高人民法院裁定提審本案。2017年5月3日,最高人民法院作出(2016)最高法行再81號行政判決:一、撤銷四川省資陽市中級人民法院(2001)資行再終字第1號判決;二、確認四川省簡陽市人民政府作出的《關于整頓城區小型車輛營運秩序的公告》和《關于整頓城區小型車輛營運秩序的補充公告》違法。
  裁判理由
  最高人民法院認為,本案涉及到以下三個主要問題:
  關于被訴行政行為的合法性問題。從法律適用上看,《四川省道路運輸管理條例》第4條規定“各級交通行政主管部門負責本行政區域內營業性車輛類型的調整、數量的投放”和第24條規定“經縣級以上人民政府批準,客運經營權可以實行有償使用。”四川省交通廳制定的《四川省小型車輛客運管理規定》(川交運〔1994〕 359號)第八條規定:“各市、地、州運管部門對小型客運車輛實行額度管理時,經當地政府批準可采用營運證有償使用的辦法,但有償使用期限一次不得超過兩年。”可見,四川省地方性法規已經明確對客運經營權可以實行有償使用。四川省交通廳制定的規范性文件雖然早于地方性法規,但該規范性文件對營運證實行有期限有償使用與地方性法規并不沖突。基于行政執法和行政管理需要,客運經營權也需要設定一定的期限。從被訴的行政程序上看,程序明顯不當。被訴行政行為的內容是對原已具有合法證照的客運人力三輪車經營者實行重新登記,經審查合格者支付有償使用費,逾期未登記者自動棄權的措施。該被訴行為是對既有的已經取得合法證照的客運人力三輪車經營者收取有償使用費,而上述客運人力三輪車經營者的權利是在1996年通過經營權許可取得的。前后兩個行政行為之間存在承繼和連接關系。對于1996年的經營權許可行為,行政機關作出行政許可等授益性行政行為時,應當明確告知行政許可的期限。行政機關在作出行政許可時,行政相對人也有權知曉行政許可的期限。行政機關在1996年實施人力客運三輪車經營權許可之時,未告知張道文、陶仁等人人力客運三輪車兩年的經營權有償使用期限。張道文、陶仁等人并不知道其經營權有償使用的期限。簡陽市政府1996年的經營權許可在程序上存在明顯不當,直接導致與其存在前后承繼關系的本案被訴行政行為的程序明顯不當。
  關于客運人力三輪車經營權的期限問題。申請人主張,因簡陽市政府在1996年實施人力客運三輪車經營權許可時未告知許可期限,據此認為經營許可是無期限的。最高人民法院認為,簡陽市政府實施人力客運三輪車經營權許可,目的在于規范人力客運三輪車經營秩序。人力客運三輪車是涉及到公共利益的公共資源配置方式,設定一定的期限是必要的。客觀上,四川省交通廳制定的《四川省小型車輛客運管理規定》(川交運〔1994〕 359號)也明確了許可期限。簡陽市政府沒有告知許可期限,存在程序上的瑕疵,但申請人僅以此認為行政許可沒有期限限制,最高人民法院不予支持。
  關于張道文、陶仁等人實際享受“惠民”政策的問題。簡陽市政府根據當地實際存在的道路嚴重超負荷、空氣和噪聲污染嚴重、“臟、亂、差”、“擠、堵、窄”等問題進行整治,符合城市管理的需要,符合人民群眾的意愿,其正當性應予肯定。簡陽市政府為了解決因本案訴訟遺留的信訪問題,先后作出兩次“惠民”行動,為實質性化解本案爭議作出了積極的努力,其后續行為也應予以肯定。本院對張道文、陶仁等人接受退市營運的運力配置方案并作出承諾的事實予以確認。但是,行政機關在作出行政行為時必須恪守依法行政的原則,確保行政權力依照法定程序行使。
  最高人民法院認為,簡陽市政府作出《公告》和《補充公告》在行政程序上存在瑕疵,屬于明顯不當。但是,慮及本案被訴行政行為作出之后,簡陽市城區交通秩序得到好轉,城市道路運行能力得到提高,城區市容市貌持續改善,以及通過兩次“惠民”行動,絕大多數原401輛三輪車已經分批次完成置換,如果判決撤銷被訴行政行為,將會給行政管理秩序和社會公共利益帶來明顯不利影響。最高人民法院根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十八條有關情況判決的規定確認被訴行政行為違法。
  (生效裁判審判人員:梁鳳云、王海峰、仝蕾)

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